Der Bürgerentscheid ist nicht die Bibel

Wer bei HL-Live einen Leserkommentar hinterläßt, kann was erleben. Man kann noch so viele Fakten und technische Details vorbringen, die Antwort aus gewissen Leserkreisen ist leider keine. Sie geht nicht im Geringsten auf die vorgebrachten Argumente ein, sondern steht immer unter dem selben Motto:

Entschieden ist entschieden und damit Ende,

so ein gewisser Hans Huckebein. Basta! Tut mir leid, diese Art von Totschlagargument lasse ich nicht gelten, gerade weil ich überzeugter Demokrat bin. Dazu gehört, seine Meinung zu vertreten, selbst wenn eine Mehrheit eine andere vertritt oder zumindest mal vertreten haben sollte.

Rein rechtlich

Zunächst zur juristischen Wirksamkeit des Bürgerentscheids. Die Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein in der Fassung vom 28. Februar 2003 legt in § 16 g, Absatz 8 fest:

Der Bürgerentscheid hat die Wirkung eines endgültigen Beschlusses der Gemeindevertretung oder des zuständigen Ausschusses. Er kann innerhalb von zwei Jahren nur durch einen Bürgerentscheid nach Absatz 1 Satz 1 abgeändert werden.

Niemand beschwert sich, wenn jemand einen Bürgerschaftsbeschluß [die Bürgerschaft ist die Gemeindevertretung in Lübeck] kritisiert, den er oder sie für falsch hält. In der Tat passiert das praktisch täglich in der Öffentlichkeit, und außerdem auch oft genug in der Bürgerschaft selbst. Selbstverständlich gehört das zur Demokratie.

Ein Recht auf Kritik am Bürgerentscheid ergibt sich schon alleine aus der Tatsache, daß er aufgehoben werden kann, wenngleich die Hürden dafür recht hoch gehängt wurden. Denn §16 g, Absatz 1, Satz 1 lautet:

Die Gemeindevertretung kann mit einer Mehrheit von zwei Dritteln. der gesetzlichen Zahl der Gemeindevertreterinnen und -vertreter beschließen, dass Bürgerinnen und Bürger über wichtige Selbstverwaltungsaufgaben selbst entscheiden (Bürgerentscheid).

Man wird wohl noch dafür werben dürfen, daß die Bürgerschaft mit Zweidrittelmehrheit ein Bürgerbegehren zur Aufhebung des ursprünglichen Bürgerentscheids auf den Weg bringt, wenn schon alle andere Art von Kritik inakzeptabel sein sollte.

Noch interessanter wird es, wenn man sich ansieht, wen der Bürgerentscheid zu was verpflichtet. Der Wortlaut:

Soll die Hansestadt Lübeck den Lübecker Flughafen abweichend vom Bürgerschaftsbeschluss vom 26. November 2009 (TOP 16.1., Drs-Nr. 184) in Eigenregie ausbauen und nach erfolgtem Ausbau bis einschließlich 2012 weiterführen, auch wenn vorher kein privater Investor gefunden wird?

Wer sinnentnehmend lesen kann, wird feststellen, daß der Entscheid einzig und allein die Hansestadt Lübeck zu etwas verpflichtet. Er verpflichtet nicht Ryanair oder irgendein anderes Unternehmen, den Flughafen Lübeck zu nutzen. Er verpflichtet vermutlich noch nicht mal die Flughafen Lübeck GmbH als rechtlich eigenständiges Unternehmen im Stadtbesitz, einen Ausbau vorzunehmen.

Und selbstverständlich verpflichtet der Bürgerentscheid keinen Bürger der Hansestadt, seine Meinung zu ändern und gegen unsinnige Geldverbrennung zu protestieren, wie demokratisch auch immer sie legitimiert sein mag. (Warum gibt es z.B. den Bundesrechnungshof, der die Verschwendung von Steuergeldern untersucht, die ganz überwiegend demokratisch legitimiert sein dürfte?)

Hinzu kommt, daß der Bürgerentscheid ein eingebautes Ablaufdatum beinhaltet: Ende 2012. Die Prognose sei gewagt, daß praktisch kein Problem des Flughafens Lübeck zu diesem Zeitpunkt endgültig gelöst sein wird. Es wäre also geradezu fahrlässig (auch für Lokalpolitiker), sich in der Fehlannahme zurückzulehnen, der Bürgerentscheid hätte auch nur ein einziges Problem am Flughafen gelöst. Er hat es bisher nicht. Vielmehr gilt es, jetzt schon für die Zeit danach zu planen – Abwicklung, in welcher Form auch immer, eingeschlossen.

Die Politik der Bürgerentscheide

Auf der juristischen (Erbsenzähler-)Ebene war der Bürgerentscheid erfolreich; doch nur etwas mehr als die erforderlichen 20% der Stimmen aller Wahlberechtigten kamen zusammen. Politisch überzeugt mich das nicht im geringsten. Ein überzeugendes Votum sieht in meinen Augen anders aus.

Es ging damit los, daß den Wahlberechtigten nicht alle relevanten Informationen vorlagen, was die demokratische Legitimierung der Abstimmung schon leicht ankratzt. Weite Teile der Vereinbarungen sowohl der Hansestadt Lübeck als auch der Flughafen Lübeck GmbH mit dem Hauptkunden Ryanair schmoren immer noch als „Top Secret“ klassifiziert in irgendwelchen Tresoren unter Berufung auf angebliche Geschäftsgeheimnisse.

Ist das demokratisch, wenn die städtische Verwaltung ihre Geschäfte vor der Öffentlichkeit verbirgt, der sie letztlich Rechenschaft schuldig ist (oder zumindest sein sollte)?

Selbst das städtische Rechnungsprüfungsamt tappt weitgehend im Dunkeln und hat eher zufällig am Rande ein paar Details über von der Stadt an Ryanair gezahlte „Marketingzuschüsse“ herausgefunden:

Die HL hat beispielsweise in den Jahren 2006 bis 2008 in diesem Zusammenhang lt. Auskunft aus dem KomFis-Verfahren Zuschüsse von insgesamt 585.000 EUR gezahlt.

Beispielsweise. Ach so. Man hätte sich mehr Beispiele gewünscht.

Geänderte Rahmenbedingungen

Selbst, wenn man die Vergangenheit ruhen lassen will und ignoriert, daß das Bürgerbegehren auf schwammigen Formulierungen beruhte, muß man fairerweise feststellen, daß sich seit der Abstimmung die Rahmenbedingungen wesentlich geändert haben.

Da wäre zunächst der ebenso schwammige Finanzierungsvorschlag für das Unternehmen „Ausbau Light“, der im Verkauf von im Besitz der Hansestadt befindlichen Erbbaugrundstücken bestand. Wie weit ist man denn da?

Verwundern muß, daß die Kommunalaufsichtsbehörde (das Kieler Innenministerium) einerseits den Lübecker Stadthaushaushalt wiederholt nicht genehmigt hat, andererseits ein millionenschweres Bürgerbegehren mit entsprechenden Auswirkungen auf den Haushalt (aber ohne verbindliche Finanzierung) einfach so nach oberflächlicher, rein formaler Prüfung durchgewinkt hat – und auch noch Fördergelder in Höhe von über 1,7 Mio. Euro hinzugeschossen hat. Da liegt ein Kurzschluß im System, der legal sein mag, aber so schnell wie möglich beseitigt werden muß.

Weder vor noch während der Geltungsdauer des Bürgerentscheids (hier immerhin über zweieinhalb Jahre) wird seine Finanzierung ernsthaft geprüft, oder seine Gültigkeit womöglich vom Erreichen bestimmter wirtschaftlicher Ziele zu bestimmten Terminen abhängig gemacht, was seriös wäre (und in der Wirtschaft analog schon lange praktiziert wird).

Anschnallen bitte, jetzt wird’s kontrovers

Konservative Leser mögen einwenden, daß der Unsinn der Bürgerentscheide, wie er derzeit weithin praktiziert wird, auf dem Mist der „linken“ Parteien gewachsen ist, wenn man denn SPD und Grüne wirklich noch als „links“ bezeichnen will.

Liebe Konservative, ihr habt mit eurer Kritik völlig recht. Das hat bloß die konservativen Parteien in Lübeck nicht daran gehindert, sich dieses Instruments zu bedienen, als sie sich einen Vorteil davon versprachen – insofern klingt diese Kritik äußerst schal.

Vergleicht man den Lübecker Bürgerentscheid in Sachen Flughafen mit zwei bundesweit beachteten Abstimmungen auf Länderebene im Jahr 2010 (zum Rauchverbot in bayerischen Gaststätten und zum Hamburger Schulsystem), ergeben sich erstaunliche Parallelen. Inhaltlich handelt es sich um völlig unterschiedliche Fragestellungen, und es werden sich wohl keine zwei Leser dieses Artikels finden, die in allen drei Fragen einer Meinung wären. Um die Inhalte geht es hier auch nicht, sondern um die Zahlen. Und die sind merkwürdigerweise sehr ähnlich.

  • In Lübeck stimmten bei einer Wahlbeteiligung von 31% rund 67% für den Flughafenausbau. Das ist knapper als es klingt, denn zugleich mußten mindestens 20% der Wahlberechtigten dafür stimmen – tatsächlich waren es 21%.
  • In Hamburg lag die Wahlbeteiligung bei 39%. Dem Vorschlag der Gegner der Schulreform folgten 56% der Abstimmenden, also 22% der Wahlberechtigten. Auch hier galt ein 20%-Quorum.
  • Das Rauchverbot in der bayerischen Gastronomie wurde von 61% der Abstimmenden befürwortet, bei einer Wahlbeteiligung von unter 38%. Auch wenn in Bayern die einfache Mehrheit genügt hätte, also kein 20%-Quorum galt, bleibt festzuhalten, daß dieser Volksentscheid von nur rund 23% der Wahlberechtigten befürwortet wurde.

Doch damit enden die Gemeinsamkeiten nicht. In allen drei Fällen gingen die Initiativen de facto von politischen Parteien aus, und zwar von solchen in der Opposition (Lübeck: CDU, FDP, BfL; Hamburg: CDU, FDP; Bayern: SPD, Grüne, ÖDP).

Das ist selbstverständlich vollkommen legitim, nährt aber starke Zweifel an der hehren Theorie der politischen Meinungsbildung und direkter Demokratie von unten, die plebiszitäre Elemente ja eigentlich befördern sollten.

Daß man so die verkrustete Parteiendemokratie nicht neu belebt, sondern sie lediglich auf eine andere bürokratische Ebene verschiebt, liegt auf der Hand.

In diesen drei Fällen haben sich interessierte, engagierte Minderheiten mit Oppositionsparteien zusammengetan. Dabei ging es ersteren sicherlich um die Sache an sich, letzteren aber eher darum, der jeweiligen Regierung öffentlichkeitswirksam eins auszuwischen.

So warnte der langjährige Chefredakteur des Deutschlandfunks, Rainer Burchardt, in einem auf NDR-Info am 15. Juni 2011 gesendeten Essay:

[G]erade das von interessierter Seite gesteuerte Referendum gegen die Hamburger Schulreform … hat auch die Kehrseite direkter politischer Teilhabe gezeigt. Denn demokratieschädliche Manipulationen sind bei der Durchsetzung von Partikularinteressen durchaus nicht ausgeschlossen.

Das Resultat dieser krummen Allianzen: der Schwanz wedelt mit dem Hund. Ein Fünftel der Wahlberechtigten entscheidet für die restlichen vier Fünftel. Sieht Demokratie so aus?

Jein. Natürlich hat niemand die Gegner der jeweiligen Initiativen daran gehindert, mit Nein zu stimmen. In allen drei Fällen hat die breite Mehrheit nicht an der Abstimmung teilgenommen und hat, rein formal, selbst Schuld, daß ihre möglicherweise abweichende Meinung nicht in die Abstimmung eingeflossen ist.

Aber war ein Argument der Einführung plebiszitärer Elemente nicht gerade, das in weiten Bevölkerungskreisen erlahmte Interesse an politischen Fragen neu zu wecken? Selbst in diesen emotional hoch besetzten Fällen hat das, mit Wahlbeteiligungen von deutlich unter 40%, offenbar nicht funktioniert.

Von Kalifornien lernen heißt verlieren lernen

Es gibt einen Staat, der seit fast 100 Jahren sogenannte direkte Demokratie praktiziert – nein, nicht die Schweiz ist gemeint; das wäre ein Kapitel für sich und mit den krampfhaften Gehversuchen direkter Demokratie in Deutschland kaum vergleichbar. In der Schweiz ist man wesentlich weiter.

Nein, die Rede ist von Kalifornien, wo die gesetzgebende Versammlung durch permanente Bürgerentscheide vor allem in fiskalischer Hinsicht „entmannt“ wurde, wie Troy Senik in „National Affairs“ vom Herbst 2009 analysiert:

Much of this emasculation of the legislature has been the result of California’s exceptional reliance on direct ballot initiatives and referenda to make policy, especially when it comes to fiscal measures. Such forms of direct democracy have been part of California politics for nearly 100 years.

Die direkte Demokratie hat sich dort zu einem Hü-und-Hott-System entwickelt, so der Autor:

[T]he referendum system has badly distorted California politics and policy. Such initiatives, referenda, and recall measures also tend to create a sense of permanent revolution in California politics. No issue is settled for long; no approach to public policy is given much of a chance to predominate; and elected officials are left less, not more, accountable as their ability to control the levers of state power is substantially reduced.

Keine Frage wird endgültig (oder auch nur auf absehbare Zeit) geklärt. Das hat eben auch zur Folge, daß in dieser „permanenten Revolution“, die aus immer neuen Volksentscheiden mit gegensätzlichen Beschlüssen (je nach Stimmungslage im Volk) besteht, Politiker die Verantwortung ganz einfach auf das Volk abwälzen können, legt Senik dar.

Der Staat wird dadurch praktisch unregierbar:

In practice, all of this has meant that California politics has given expression to the public’s contradictory political impulses. Liberals have won their campaign for bigger government and runaway spending, and conservatives have usually succeeded in keeping tax hikes at bay.

Mal gewinnen die Rechten, mal die Linken. Je nach Mobilisierungsfaktor. Sicher, sehr demokratisch. Das Hin und Her ist leider nicht gut für die Wirtschaft und politisch lähmend, wie Senik zusammenfaßt:

California has become a warning sign. Beset by economic disaster and political paralysis, the state is in the midst of a systemic crisis.

Konsequenzen

Direkte Demokratie ist kein Patentrezept. Aus Fehlern anderer (und den Fehlern hierzulande) sollte man lernen.

Die erste Regel müßte sicherlich lauten, daß nichts auf Pump oder auf blauen Dunst beschlossen werden darf, sondern erst, wenn eine solide Finanzierung gesichert ist.

Ein bloßer Vorschlag wie in Sachen Flughafen Lübeck von der Aufsichtsbehörde akzeptiert, der weder am Anfang des Verfahrens noch im Verlauf desselben auf seinen Realitätsgehalt überprüft wird, ist – mit Verlaub – populistische Volksverarsche.

Die zweite Regel: keine zeitnahen Bürgerbegehren in aktuellen Fragen, die innerhalb weniger Wochen hysterisch ohne substantielle Diskussion durchgezogen werden, die dann aber widersinnigerweise für mindestens zwei Jahre nahezu sakrosankt sind.

Die dritte Regel: komplette Transparenz. Wenn die Bürger zur Abstimmung aufgefordert werden, müssen sämtliche Fakten (auch angebliche Geschäftsgeheimnisse) auf den Tisch gelegt werden.

Andernfalls kann man die Entscheidung getrost wieder den im sprichwörtlichen Hinterzimmer tagenden politisch-wirtschaftlichen Kungelzirkeln, Seilschaften oder Netzwerken überlassen, die Einblick in sämtliche Geheimvereinbarungen haben.

Solange die genannten Bedingungen nicht erfüllt sind, machen Bürgerentscheide in der derzeit praktizierten Form wenig Sinn.